En estos momentos, en que Chile discute el Royalty a la Minería, es necesario dar una mirada más profunda al sector minero, para defender en la Nueva Constitución nuestra soberanía económica, en especial de esas malas prácticas y asimetrías con que se ha manejado el extractivismo, para explotar nuestros recursos y evadir impuestos.
Chile es una economía abierta y extractiva, de exportación principalmente primaria y con importaciones de combustibles, manufacturas, maquinarias, tecnología y alimentos. El intercambio de Chile con el mundo es de 111 mil millones de dólares, con una balanza comercial, al 2019, positiva. A octubre 2019, las exportaciones alcanzaban a 58 mil millones de dólares y las importaciones totalizaban 54,5 mil millones de dólares.
Lo que Chile exporta es minería, 51,6%, forestal, 8%, frutas, 9,6%, productos del mar, 9,1%, vinos, 2,7%; en tanto, sus importaciones principales son combustibles, 16,8%, maquinarias, 18,1%, transporte,12,9%, alimentos, 6,5% y tecnología, 4,5%.
Necesariamente, poder reorientar al país hacia una economía humana, pasa por exigir que los grandes grupos tributen. Una fiscalización eficaz, íntegra, que no sea manoseada por el tráfico de influencias, podría llevar, incluso sin subir los impuestos, sino determinándolos con rigurosidad, a un aumento importante en la recaudación. Intervenir la distribución de la carga tributaria, requeriría potenciar los SII regionales para que las empresas tributen en la región en que radican sus establecimientos productivos, eliminando la Unidad de Grandes Contribuyentes central, toda vez que ella ha significado, en la práctica, favorecer a esas grandes empresas, al obtener ellas condonaciones, rebajas de multas, que han ido en perjuicio del interés general, generando situaciones de privilegio y poca transparencia en los tratos otorgados.
Minería: criterios para mejorar la fiscalización
En Minería, con el cobre como “viga maestra”, cualquier gobierno próximo deberá recuperar el recurso, al menos en términos de una eficaz fiscalización, que apunte a obtener un retorno positivo para el Estado y propiciar que se agregue valor al recurso en bruto, para salir de la trampa del modelo extractivista impuesto.
Un nuevo sistema político y económico debería hacerse cargo de los vicios que se produjeron desde 1990 en adelante, cuando se permitió que compañías mineras extranjeras pudieran exportar concentrados minerales, sin fiscalizar efectivamente lo que iba en esas mezclas. Porque fue en el primer gobierno de la Concertación cuando el Estado de Chile, en contra de los programas técnicos de gobierno, que buscaban fortalecer la refinación del cobre en Chile para exportar cátodos, se autorizó a las mineras privadas la salida de concentrados, lo que no fue acompañado ni de una mínima fiscalización. Por el contrario, se permitió que las propias mineras determinaran qué elementos contenidos serían objeto de pago, lo que significó que el Estado tuviese mínimo control de los demás elementos que componían los concentrados, los que salían sin registro ni retorno alguno. Fue la denuncia de un privado ante la Contraloría General de la República, la que detonó el inicio de un plan de fiscalización minera que superara la inacción que se había mantenido por dos décadas. Hasta el 2005, invocando “la buena fe”, se dejó hacer a las compañías mineras internacionales. No ha existido certeza de las leyes de mineral declaradas, porque el Estado no implementó un sistema de control y análisis que verificara los certificados proporcionados por las mineras. Recién el año 2005 se comenzó exigir un certificado de laboratorio que indicara los contenidos de los concentrados y sus leyes. Fue en el 2014 que el gobierno autorizó a Aduanas llevar adelante un Plan de Fiscalización Minera. El Servicio Nacional de Aduanas implementó un procedimiento de control de embarques y toma de muestras representativas, con posibilidad de realizar contra análisis, que permitieran verificar qué era lo que se estaba exportando. Potenciar las capacidades analíticas del Laboratorio Químico del Servicio Nacional de Aduanas e incorporar competencias de profesionales especializados, fueron los pilares para fortalecer la capacidad fiscalizadora de las exportaciones mineras. Se formó un equipo de especialistas mineros que pudieran controlar los procesos de embarque, de extracción de muestras y lograr trazabilidad de los análisis en origen, destino hasta los Informes de Variación de Valor que los exportadores deben presentar una vez cerrada la venta externa.
Esta fiscalización permitió auditar mineras , públicas y privadas, identificar conductas de riesgo, detectar diferencias en las leyes declaradas o contratos en los que se omitía declarar elementos recuperables en destino y con valor económico. El plan de fiscalización minero implementado fue informado a la Contraloría General de la República y funcionó auspiciosamente desde 2013 a 2018, pero, cuando parte el segundo gobierno de Sebastián Piñera, la SONAMI realizó un fuerte lobby y el programa se frenó, sin alcanzar a aplicar las correcciones esperadas, al comportamiento de las mineras.
El Estado de Chile ha estado sometido a la presión del Lobby Minero y, por ello, no ha sido capaz de fijar reglas estrictas a la minería. Es así que se sigue declarando en los concentrados de cobre, principalmente el cobre, el oro y la plata, aceptando que sea el contrato entre parte el que determine qué se paga y qué se castiga, sin que se haya fijado la obligación de declarar todos los otros elementos que pudieren tener recuperación económica en el exterior.
Pese a ser Chile el principal país productor de cobre, Codelco no ha intervenido en el mercado para exigir que en los contratos de suministro se reflejen todos los elementos que pudiesen tener valor comercial – lo que hoy no se declaran- y que, por otra parte, se transparenten los costos de refinación que se aplican como deducibles al precio bruto de venta para exportación, verificando su consistencia en los Informes de Variación de Valor que da cuenta del resultado final, cuando se ha cerrado precio de exportación.
Desde el punto de vista de los precios, Chile recibe por las exportaciones lo que declaran las exportadoras mineras, de acuerdo a contratos a los que no se fija límites de aceptabilidad. Como el mercado minero mundial está altamente concentrado en pocas mineras multinacionales, aparece recurrentemente en esos flujos, la práctica de subvaloración de las exportaciones, con declaraciones aduaneras que, a la salida, informan precios ficticios que no reflejan la venta para exportación final, real y efectiva del producto, a precios corrientes de mercado. Una de estas malas prácticas es que las filiales locales vendan a sus casas matrices o a otras filiales en paraísos fiscales, en lo que se define tributariamente como “precios de transferencia”, sin que exista, desde el punto de vista del valor aduanero, en la operación una venta real, sino un traspaso de stocks para su venta efectiva ulterior a terceros. Además, en las liquidaciones de los retornos, suele incluirse como gastos deducibles costos de gestión comercial sin que exista intermediación efectiva de terceros en la venta para exportación.
En cuanto a Cochilco, esta Corporación se ocupa de supervisar y auditar a las mineras públicas, vale decir, Codelco y Enami. En lo que respecta a las mineras privadas, Cochilco exige que registren sus contratos de suministro, pero sin ejercer un rol fiscalizador de fondo, que apunte a las condiciones de los contratos que los exportadores registran ante dicho organismo. La fiscalización real, que la legalidad permite, de las exportaciones de productos mineros, queda a cargo de Aduanas y de Impuestos Internos. Para mejorar el proceso de fiscalización de concentrados minerales, profundizar la fiscalización, sería asunto de mera voluntad política porque el marco normativo lo permitiría y el resultado esperado sería levantar una tributación efectiva y asegurar retornos de divisas a valores reales de mercado.
El descontrol del sector, es parte de la óptica neoliberal que, cuando existen asimetrías en los mercados, privilegia el libre mercado y deja hacer, deja pasar, sin tomar medidas de corrección. En este sentido, se ha permitido que las mineras multinacionales que operan en Chile y que representan más del 70% de los volúmenes de concentrados de cobre que exporta Chile, actúen imponiendo a la minera local contratos leoninos para el interés nacional, en donde se les paga sólo algunos contenidos y se castiga los retornos con gastos deducibles que no son comprobables o están fuera de los rangos internacionales de los mercados de metales.
En un próximo Estado Responsable, tomado ese adjetivo como antónimo de Estado Subsidiario, en donde se atienda al interés general, se debería generar una fiscalización eficaz de los contratos internacionales de suministro de productos mineros, que asegure el cobro de los suministros a precios corrientes de mercado, desmantelando actuales maniobras que se utiliza para subvalorar los precios, minimizar utilidades a efectos tributarios, utilizando triangulaciones vía paraísos fiscales con refacturaciones finales que nadie controla, todo lo cual produce efectos evasivos a la renta interna y una fuga de divisas.
Si se respaldase con voluntad política la acción fiscalizadora del Estado, éste podría actuar con coordinación, unidad de dirección, idoneidad y compromiso, con lo cual, se podría recuperar enormes recursos financieros que, de momento, se diluyen y quedan fuera del país, mediante las maniobras evasivas reseñadas, que producen lo que se denomina, facturación perdida, lo cual afecta a los Estados exportadores y un tema de preocupación de los organismos intergubernamentales anti evasión.
En lo que se refiere a la Minería No Metálica, el litio ha aparecido como el oro blanco del Siglo XXI y Chile posee las mayores reservas. El Estado de Chile ha manejado el recurso a través de CORFO y el control del destino de las ventas de litio, a través de la Comisión Chilena de Energía Nuclear, CCHEN.
La estrategia chilena, a mi juicio, debería ser actuar con una fiscalización efectiva de los precios a los cuales se comercializa el litio a compradores finales. Las multinacionales SQM, Albemarle y Tianqi Lithium, no declaran las operaciones finales y practican lo que se ha definido como missing invoice, en donde al fisco de Chile se declara un precio de salida que, no siendo real, implica que parte del precio final, total y real, queda en el exterior, habitualmente en paraísos fiscales, sin que el país productor pueda percibir esas divisas y exigir tributación sobre bases de renta reales. La Comisión Chilena de Energía Nuclear controla e identifica al comprador final del litio exportado, pero no se ha fijado a esos exportadores la obligación de informar los precios de venta finales a esos compradores. Por lo tanto, parte importante del negocio no se declara, ya que se cierra la exportación como un precio FOB A Firme, en circunstancias que, aún no se ha perfeccionado una venta, y lo que se ha hecho es un traslado de inventarios a la filial del grupo, que concreta la venta final, sin que Chile pueda conocerla a efectos de retorno de divisas y de resultados totales para determinación de renta. Es imprescindible que esta debilidad que existe en la fiscalización de los productos del litio se corrija en un Estado que vele por el bien común en forma soberana.
El modelo tolera estas maniobras en contra del interés nacional y no se requeriría leyes especiales para hacer cumplir las reglas internacionales de valoración aduanera. Basta, nuevamente, que se gestione con integridad la acción fiscalizadora sin resignar el interés de Estado, ante las presiones políticas que este nivel de corporaciones suele practicar.
Sin una fiscalización real de los precios internacionales que se obtienen por los suministros de la minería metálica y no metálica, Chile está tolerando una explotación que sólo beneficia a los intereses privados internacionales, que lucran con nuestros recursos, en una evasión tributaria que, si se evitare, podría significar recuperar cifras importantísimas para el erario nacional. Caminar a la fabricación de baterías de litio sería un paso factible si se negocian joint ventures con el peso específico de un Estado soberano, que actúe con integridad y con visión de largo plazo.
Desde una mirada ética, la sociedad civil reclama el término de un sistema abusivo y desprotector de las personas, buscando asumir un nuevo trato para garantizar derechos humanos y sociales. Para que esto se haga efectivo, el Estado debe disponer de manera sustentable de ingresos suficientes. El rol Fiscalizador del Estado viene a cubrir esta variable fundamental y los profesionales de la Administración así lo sienten como misión institucional. Sólo hace falta dotar a los organismos fiscalizadores de una facultad suficiente y autonomía efectiva, para operar sin la injerencia distorsionadora de los gobiernos de turno, en pro del Bien Común e Interés Nacional.
Ese cambio de actitud, erradicar la evasión y la corrupción asociada, son objetivos que deben ser recogidos en la Convención Constitucional.
Periodismo Independiente, 10.05.2021
